在我的记忆中，华容县的机构改革，早从1983年年底起就开始运作。从那以后，县直机构、乡镇机构大大小小的改革和完善工作就几乎没有停顿过，可以说持续了将近10年。但是，给我印象最深的还是1985年的县直机构改革。当时，我在县委政策研究室任职，既是改革方案的起草者，又是实施改革的具体办事员，亲历亲为改革的全过程。我觉得有三个方面的问题值得回顾：
    一、关于机构改革的必要性
    在开始酝酿和实施这次机构改革的时候，县直单位的干部职工反响十分强烈，最突出的有三点：一是认为中共十二届三中全会《决定》提出的是经济体制改革，并没有提到进行机构改革，我们县为什么要搞？二是华容县已与全国同步进行过一次机构改革，时间还不到一年，没有什么必要再搞；三是认为机构改革政策性强，情况复杂，要改也要等到大面上都改的时候再改，不必要带这个头，冒这个风险。针对当时的这些思想状况，县委、县政府为了统一大家的认识，为改革清除思想障碍，于1985年1月2日召开有县直机关副科级以上领导骨干、县直二级机构负责人、乡镇主职干部参加的动员大会，并随之安排了一个星期的时间层层展开学习讨论。在当时的动员大会上，县委书记胡编庆作了专题报告，他对为什么要进行县直机构改革讲了三点看法，很有针对性、很有说服力的回答了一些同志对机构改革不太理解的问题。
    一是要认识机构改革是整个经济体制改革的重要组成部分，要搞好县级经济体制改革，就必须要搞好县直机构改革。在中共十二届三中全会作出的《关于经济体制改革的决定》中明确指出：“这场改革将在相当广阔的领域和相当深刻的程度上展开。”“是在坚持社会主义制度的前提下，改革生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的一系列相互联系的环节和方面，”“要扫除机构重叠，人浮于事、职责不明、互相扯皮的官僚主义积弊。”经济体制改革不仅是经济领域内的改革，而且必须要改革与生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改革不相适应的管理机构和管理方式，正确有效地发挥社会主义国家机关管理经济的职能。如果我们在整个经济体制改革中不抓机构改革，那么就会割裂国民经济和社会发展的整体结构，就会阻滞经济体制改革的深入。作为一个县，它是城乡经济的结合部，也是城市改革和农村改革的联结点，搞好县直机构改革，是农村经济改革的必然发展，是整个城乡经济体制改革的重要一环。只有认真搞好县直机构改革，才能更好地贯彻落实中央的《决定》精神，促进经济体制改革的顺利进行。
    二是要认识机构改革是革除现行机构严重弊端的迫切需要，要在县级建立起充满生机和活力的社会主义经济管理体制，就必须要搞好县直机构改革。1983年底和 1984年初，县直机构虽然进行了一次改革，并取得了一定的成绩。比如各级领导班子的文化、年龄结构发生了很大变化，但这次改革对现行机构没有触及，人员也没有精简，机构庞杂臃肿、人浮于事、职责不清、互相扯皮的现象依然存在。而且带来五个方面的弊端和恶果：一是严重的政企不分，以政代企，过分干涉甚至剥夺了基层和企业的自主权。二是职责严重不清，政出多门，办事难落实。三是人为分割，互相牵制，管理机器运转不灵，工作效率低。部门之间常常为局部利益互相封锁，彼此卡狠。四是造“文山”、 挖“会海”，严重地分散了领导精力，加重了基层负担。五是“庙”多开支大，严重加重了地方财政的压力。这种庞大臃肿的机构，庇护和助长官僚主义，严重阻碍经济建设和各项事业，束缚生产力的发展。对这种现行的机构非改革不可。
    三是要认识机构改革是综合改革试点县应该承担的一项历史使命，必须带头进行机构改革。华容是全省综合改革试点县之一，既然是试点县，就要在改革上带头探索、带头实践，起到试点示范作用。机构改革是一项牵涉面广，政策性强，情况复杂，难度很大的系统工程。作为试点县，就是要在这方面带头探索，否则就失去了试点县的意义。面对当时全国各地各级都在搞试点的现实状况，机构改革没有现成的经验照搬，也没有固定模式可套，要改革，就必然会遇到风浪，碰到风险，甚至还可能会出现反复，出现局部的失败。这就需要我们试点县去闯这个风浪，担这个风险，不怕反复，不怕失败，探索出一条改革的新路来，为大面上提供成功的经验，这是我们试点县应该承担的责任和使命。我们一定要顺应民心，驾驭潮流，早改、快改、带头改。
    胡编庆同志在动员大会上讲的这三点看法，实际上就是当时县委常委一班人要搞这一次机构改革的思想认识。动员大会后的一个星期内，县直机关干部职工通过层层组织学习讨论，基本上都把认识统一到了这三点上，这就为当时改革的顺利实施奠定了一个良好的思想基础。
    二、关于实施机构改革的指导思想和原则
    对1985年华容县实施的县直机构改革，中央、省委、市委给予充分肯定，上级各新闻媒体前来采访的记者和全国各地前来参观取经的人络绎不绝。我很长一段时间都忙于接待和负责介绍情况。在此期间，我向各地来客介绍得最具体、他们也询问得最详细的内容，就是县委、县政府实施改革的指导思想和始终坚持的基本原则。
    1985年1月，县委、县政府对实施机构改革确立的总的指导思想是：认真贯彻《中共中央关于经济体制改革的决定》精神，严格遵循上层建筑一定要适应经济基础，生产关系一定要适应生产力发展的客观规律，努力做到党政合理分工，政企职责分开，简政放权，理顺关系，使县级机构正确发挥领导和组织经济与社会发展的基本职能，切切实实地为发展生产服务，为基层和企业服务，为国家的繁荣强盛和人民的富裕幸福服务。按照这一总的指导思想，县委还具体研究确定了实施改革必须要始终坚持的四条原则。一是坚持“慎重初战，务求必胜”的原则，积极稳妥地设计和实施改革方案。为了慎重，为了必胜，县委从1984年9月起就开始作准备工作。指定县编制办为主组织专门班子，查阅档案资料，弄清县级机构的历史和现状，派出相关人员外出考察四省六县有关机构改革的经验，并在县内广泛征求各方面的意见和建议，县级“五家”班子(含县人武部)成员和县直部、委、办负责人多次集体研究改革方案，并对选定的方案进行9次修改。县委、县政府主要领导 4次向省、市委汇报，取得上级的重视和支持。在1月实施改革的过程中，县委集中主要领导力量，采取分线包干负责的办法，加强对改革的具体领导。整个改革具体分为思想发动、设置新机构新班子、定编定员和建章建制四步进行，并且每进行一步都作出具体日程安排。这样，使改革方案的实施，做到积极而稳妥，繁忙而不乱。改革方案实施后，县政府工作机构新设置为“一办五委”，即：县政府办，县计划建设委员会、县工业交通委员会、县农业委员会、县商业委员会、县教科文卫委员会。其中，除归口政府办管理的监督、杠杆部门和归口教科文卫委员会管理的教、科、文、卫等机构，仍设置为独立职能局外，凡归口其余四个委员会管理的机构，都由独立职能局改为内设科室，或转体成企业、事业单位。县委的工作部门设置为“两室三部”，即：县委办公室、县委政策研究室，县委组织部、县委宣传部、县委统战部。原有的县政法委改为虚设，具体工作由县委办承担。县人大、县政协、县纪委和各群团工作部门也只作了适当的调整。5月，对上述新设置的机构只作了一些局部变动，主要是将农委新设置的农业、林业、畜牧、水产、水利、农机管理等6个内设科室独立出来，重新设置为6个相似局级，属于事业单位性质的工作服务站。同时增设农业科技推广中心。除农委外，其他新设置的机构基本上没有变动。这样，机构设置更加趋向合理。通过这一次的改革和完善，县直党政群机构由90个精简至69个，减少21个。其中，独立职能局由51个精简至35个，减少16个。机关工作人员由810人减至615人，减少195人（均不含由省单列的公检法司人员编制）。二是坚持“精简、统一、效能”的原则，把简政放权作为机构改革的中心环节来抓。县委在制订和实施机构改革方案的全过程中，特别注重按照中央的《决定》精神，把“精简、统一、效能”作为改革的一条重要原则来执行。做到抓党政合理分工，政企职责分开。砍中间层次，拆重复摊子，并相似单位，降机构规格，改经济实体，减行管人员，进行机构“消肿”，裁编减员。同时，进行层层放权，按照“规划、指导、监督、协调、服务”这十个字，定出各自的基本职能、责任范围和管理权限，把该下放的人、财、物、产、供销等方面的权力，一项一项放到基层和企业，使它们真正享有相对独立的自主权。三是坚持党的干部政策和“四化”原则，做好干部新老交替和超编人员的安排工作。着重做了三种对象的工作：对选拔和安排进新机构领导班子的干部，县委组织部逐个考察和民意测评。县委、县政府负责人逐个谈话，征求意见和要求，使班子的配备基本符合“四化”原则，又适应工作实际需要。对退出领导岗位的老干部，县委、县政府主要负责人逐一地进行个别谈心，解除顾虑，使之激流勇退，心情舒畅。当时退下来的科局级干部（含1983年底和1984年初退出的在内）共有78人，其中 60人是从行政机构退出的，都得到比较妥善的安排和安置。对党政机关超编人员，采取转入企业实体，放到乡镇和基层单位，离职学习和离休退休等几条渠道进行安排。坚持无产阶级党性原则，用铁的组织纪律来保证机构改革的顺利进行。在改革的前夕，县委、县政府制订和出台财政、审计等部门负责监督执行，防止和刹住改革中新的不正之风的纪律规定。同时，还由一名副县长负责，组织专门班子，对各单位的财、物进行逐项清理登记，实行严格管理，杜绝损害国家、集体财产的现象发生。由于当时纪律严明，几百名干部职务、岗位发生变动，都能服从组织安排，按时到职到位；几十个拆、并、降、改单位的财产原封不动，都按指定时间进行移交。整个改革进展顺利，秩序井然，所有的日常工作也没有中断。
    三、关于评价机构改革的是非界限
    1985年1月实施机构改革后，新机构的运行，总的情况是好的，但也逐渐暴露出一些新的矛盾和问题。其中，除了机构改革本身还需要作进一步调整完善和配套之外，表现最为突出的是干部的思想认识出现了反复。尤其是一些同志由于不能正确看待改革的成效，埋怨情绪、牢骚情绪和消极厌倦情绪都有所滋长，不同程度地影响了改革的深入。县委、县政府从抓思想教育入手，旗帜鲜明地提出了正确看待机构改革成效的6条是非界限。①不能把精简机构、减员放权看成是对本部门的管理工作的削弱。机构精简，人员减少，权力下放，这从形式上看，似乎是削弱了一些部门的管理工作，而实质上，是一种职责再划分。改革后的行政管理机构，虽然规模小了，人员少了，但是职责更明确，工作重心更突出，有利于集中精力去议全局、抓大事、管本行，更好地履行政府部门的管理职能。从这种意义上来讲，对部门的管理工作是加强而不是削弱。要说削弱那是削弱了对具体业务和繁琐事务的管理，这正是机构改革要解决的问题。不能把“精简”与“削弱”混为一谈。②不能把理顺新的服务关系，建立新的办事程序，看成是部门工作乱了套。机构改革中，按照党政合理分工，政企职责分开的原则，重新设置机构，改变了一些隶属关系，打乱了原来的一些工作程序，改变了那种交叉管理、多头多脑的隶属关系，打乱的是那种迂回曲折、推逶扯皮的办事程序，变革的是那种基层围着机关转，企业围着 “衙门”转的逆向服从关系。改革中立了一些新的工作章法，有一些不完善的地方，这是暂时的，也是合乎情理的事。随着新的工作关系不断理顺，新的办事程序不断完善，这些问题都是能够得到解决的。③不能把干部思想作风、活动方式不适应和本身工作上的失误看成是新机构造成的后果。管理体制、组织机构改了，思想作风、活动方式、工作方法的改革也要配起套来。这正是机构改革需要进一步深入和完善的重要方面。机构改革后出现的一些失误，基本上都是由于一些旧的思想作风、老的活动方式和工作方法所造成的，如果机关作风的改造跟上来了，很多问题都是可以避免的。④不能把人与人之间关系上的不融洽当成是新机构带来的新扯皮。机构改革后，在一些部门和单位，出现了一些新的磨擦，工作中也出现了一些新的梗阻和扯皮现象。主要原因是有些同志的思想意识有些毛病，办事带有个人意气、个人恩怨，以至于同事之间关系不和谐，工作不协调。此类问题不解决好，扯皮现象什么时候都会有，不能把这种人为的扯皮看成是新机构带来的。⑤不能把历史的、政策性的以及大面上普遍存在的问题看成是机构改革带来的。这里面有的是因为多年来本身基础打得不牢，在新的形势下难于应变，有的是由于某些政策的调整，一下子还难以适应；有的是属于大面上普遍存在的问题，不能把什么问题都不加分析地看成是机构改革带来的。⑥不能把上头某些部门的不赞成和工作上的卡狠看成是整个机构改革的无效。应该看到，华容县县直机构改革，省、市大多数主管部门是积极赞成的，工作上也是大力支持的。但也确有少数业务主管部门对此抱冷淡态度，有的在机构设置上提出苛求，有的在资金物质上卡狠，有的甚至在有关会议上公开干预，但这些少数部门的意见并不代表所有上级业务主管部门，更不能代表省委、市委的意见，省委、市委是重视和支持的，主要负责同志是关心的。不能因为某些业务主管部门卡狠而对整个改革的有效性产生怀疑，以至于对改革产生动摇。以上6条是非界限，为统一干部的思想，形成对机构改革成效的共识，推进改革的不断完善和深化，起了关键性作用。
    对于1985年的县直机构改革，我觉得没有必要去评论它的成功与否，也没有必要去谈论它的巩固程度如何，但对于整个改革过程中形成的一些带思想性、原则性的观点与论述，我认为还是可以作为历史来借鉴的，这也是我写这篇文章的意图与愿望之所在。

（作者系华容县政协原主席）