加强和改进党的建设，是一个具有重大理论和实践意义的战略性课题。最近笔者就如何加强和改进农村基层党的建设，在岳阳县作了一番调研和思考。

一、加强和改进农村基层党的建设的实践探索

近年来，岳阳县坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真践行民本岳阳的执政和发展理念，在市委的领导下，以改革创新精神，在八个方面作了实践探索，取得良好的效果。

1. 构建“党要管党，齐抓共管”的工作格局。健全党建工作领导责任制度，形成功能定位清晰、组织体系完善、党员管理规范、目标任务明确、责任主体到位的新格 局；健全工作联系点制度，构建县领导包乡（镇）联村、乡（镇）领导包村进户、县直部门帮乡（镇）扶村、联村干部驻村包点的党建工作全覆盖联系网络；健全党 建工作考核制度，将党建工作纳入全县各单位年度考核内容，考评结果作为基层班子实绩考核的重要依据。

2. 夯实“忠诚谋发展，激情干事业”的思想基础。在认真开展保持共产党员先进性教育、解放思想大讨论、“践行两个忠诚、争创一流业绩”等中央、省委、市委部署 的主题教育活动的基础上，针对党员干部队伍中存在的突出问题开展多层次、多样化的主题教育活动，引导干部忠诚谋发展，激情干事业。开展以“踏昔日热土，寻 找艰苦奋斗的精神；访时代人物，寻找无私奉献的精神；看民本工程，寻找敢为人先的精神”为主要内容的主题活动，并邀请全国政协原副主席毛致用现场讲解，党 员干部受到深刻的优良传统教育；举办以“扬正气、弘精神”为主题的党员领导干部培训班，遏制某些初露苗头的歪风邪气，提振党员干部的精神状态；开展“讲党 性、创和谐、促发展”主题教育活动，及时刹住了一些不正之风。

3. 加强“富民强县，科学跨越”的能力建设。按照“以大智促发展，以大爱保民生，以大气强基础，以大德壮队伍”的思路和“富民强县，科学跨越”的目标，注重加 强干部学习力、谋划力、执行力、公信力、廉洁力建设。一是广泛深入开展读书活动。在党员干部中开展“一个月读一本好书，读好一本书”活动，在农村党员中开 展“书香进农家”活动。通过开展读书活动，党员干部的生活方式有了很大改变，大多数党员干部把学习当作一种重要的生活方式，提高了生活的质量和品位。二是 定期和不定期举办形式多样的讲坛、论坛。面向全县干部举办“干部素质教育大讲坛”，面向广大党员举办“科学跨越、富民强县”论坛，面向青年党员干部举办以 “激扬青春，共创未来”为主题的青年论坛。三是狠抓战略谋划能力培养。要求县级领导和部门、乡镇主职领导就自己分管的工作和本单位工作作调查研究，每年撰 写两篇调研报告；每年召开两次专题务虚会议，研究关系经济社会发展的重大战略问题；加大乡镇和部门干部交流任职力度，选拔优秀年轻干部到上级部门和经济发 达地区挂职锻炼，培养领导干部的世界眼光、战略思维和驾驭能力。四是从制度上规范能力建设。实行县级领导“联系乡镇、联系企业、联系项目、联系重点工程” 的“四联”工作责任制，坚持党政领导干部年度述职述廉和单位年度述绩讲评制度，坚持和完善党委（党组）中心组学习制度，建立健全公务员考核奖励机制和述学 评学考学机制，实行机关事业单位“凡进必考”和领导干部任前考试制度，使党员干部的能力建设逐步走上规范化的轨道。

4. 建立“围绕发展抓队伍，抓好队伍促发展”的用人导向。按照建设学习型、实干型、创新型、为民型、绩效型和廉洁型团队的要求，把践行“两个忠诚”和干事创业 作为评价干部的重要内容、使用干部的重要依据、奖励干部的重要条件，形成崇尚实干、鼓励奉献、重视品行、群众公认的选人用人导向；创新选人用人机制，完善 干部考察考评办法，加大公开选拔干部的力度，推行竞争上岗，扩大干部交流，提高选人用人透明度，让想干事的人有机会、能干事的人有舞台、干成事的人受尊 敬、乱干事的人让岗位，形成你追我赶干事业、争先恐后创业绩的良好局面；建立和坚持村干部“四保”（报酬保发、养老保障、医疗保险、知行保先）机制和“第 一支书”制度，5个村级党支部先后被省、市评为优秀党支部。

5. 创新“推动科学发展，激励干事成事”的绩效评估机制。根据市委民本岳阳考核的要求和做法，在全省率先推行县级、乡级党政管理绩效评估，以绩效评估推进党政 管理理念、体制、机制、方式和方法的创新，以管理创新推动科学发展，激励干事成事。在评估指标上，乡镇突出落实省、市、县重点工作、重大项目建设、经济发 展、社会进步、民生改善、班子建设和特色创优等关键绩效指标，县直单位突出业务实绩、班子建设和特色创优等关键绩效指标；在评估方法上，把坚持经济发展成 果与社会发展成果、定性评估与定量评估、显绩评估与潜绩评估、原有基础与主观努力、平时评估与年终评估相结合；在评估结果的运用上，把绩效评估结果作为考 核单位领导干部政绩和工作人员业绩、改进管理机制、方式方法和工作作风、干部的选拔任用、行政问责、编制年度财政预算、工作人员经济待遇等的重要依据。

6. 实施“强基层打基础，抓发展促和谐”的管理办法。规范“用人”。加强编制管理，连续8年实现机关和事业单位编制人员“负增长”，平均每年净减近200人； 健全干部选拔任用的监督制度，防止和消除跑官要官、带病提拔、带病上岗现象。规范“用钱”。创新县、乡、村三级财务监（代）管的管理模式，在县直单位推行 会计集中管理，在乡镇推行乡财县管乡用和乡镇公务消费货币化补贴制度，年均节约行政支出1000万元以上；推行村账站代管，杜绝因村级财务管理引发的群众 上访。规范“用权”。落实述职述廉、民主生活会、廉政谈话、重大事项报告制度，完善党务公开、政务公开、村务公开机制。

7. 狠抓“建优良党风，以一风带三风”的软实力提升工程。党风、政风、民风和县风，是一种力大无比的软实力，是一种持久的核心竞争力。党风是政风、民风和县风 的“牛鼻子”，牵好这个“牛鼻子”，就能起到牵一发而动全身的良好功效。坚持以优良的党风引导和促进优良的政风、民风和县风建设。针对党员干部中存在的不 良习气，按照市委“践行两个忠诚，争创一流业绩”和“不换状态就换人”的要求，在全县深入开展“有为才有位，有位更有为，不为乱为就让位”的作风建设主题 活动，重点开展“创建学习型机关，争当学习型干部”、机关作风集中整治、“服务经济保增长，改善民生保稳定”、“机关作风行不行，交由人民群众评”、查处 一批“不为乱为”的典型案件、评选一批“勤政廉政，敬业有为”的先进典型等具体活动，努力营造作风优良、服务优质、环境优化、务实高效、激情干事的发展氛 围，取得良好的效果，得到广大干部群众的好评。

8. 放大“组织温暖党员，党员凝聚群众”的带动效应。在全县基层党组织开展以关爱基层党员、关爱村级干部、关爱弱势群体，领导干部联点服务、基层组织代理服 务、共产党员承诺服务，群众评议党员、党员评议支部、下级党组织评议上级党组织为主要内容的“三关爱、三服务、三评议”党建主题活动，搭建党员践行先进性 的新载体，探索党员密切联系群众的新方法，丰富基层民主政治建设的新内涵，构建了和谐社会建设的新支点。

二、加强和改进农村基层党的建设的主要经验

1. 以推进科学发展为目标，把党的建设全面融入经济社会发展之中。推进科学发展，是党的建设的根基所在，是党的建设的出发点和归宿。农村基层党的建设这棵大 树，只有深深扎根于科学发展的土壤之中，才能枝繁叶茂，才能充满生机和活力。因此，既不能把农村基层党的建设与经济社会发展工作对立起来，也不能把两者割 裂开来，搞“两张皮”，而应该把农村基层党的建设全方位、全过程融入到农村经济社会发展中去，为科学发展提供正确方向、精神动力、智力支持和组织保障，在 推动科学发展中彰显农村基层党的建设的魅力。

2. 以执政能力建设和先进性建设为主线，不断提高领导科学发展的能力。执政能力和先进性是党的生命所系、力量所在。农村基层党组织和党员干部的执政能力和先进 性主要体现在促进科学发展、带领群众致富上。必须把执政能力建设和先进性建设贯穿于党的“五大”建设全过程，真正使基层领导班子成为善于领导科学发展的精 英团队，基层党组织成为推动科学发展的坚强堡垒，基层党员干部成为带头实践科学发展的骨干力量。

3. 以为人民掌好权用好权为根本，密切党同人民群众的血肉联系。密切联系群众是巩固和发展党的执政地位的根基。农村基层党组织直接为人民群众服务，必须紧紧抓 住为人民掌好权用好权这个根本问题，努力践行党的根本宗旨，不断加强作风建设和反腐倡廉建设，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，努力实 现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，在问政于民、问需于民、问计于民和实情予民、实惠予民、实权予民中，密切党同人民群众的血肉联系。

4. 以强化制度保证为重点，充分发挥党的政治优势和组织优势。充分发挥党的政治优势和组织优势是党的路线、方针、政策落实贯彻到基层的根本保证。必须坚持民主 集中制原则，坚持走群众路线，尊重党员的主体地位，提升党内政治生活质量，更好地汇聚党员的智慧和力量，以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进 社会和谐，以党的政治优势和组织优势的充分发挥推动经济社会更好更快发展。

5. 以改革创新为动力，不断开创农村基层党建新局面。改革开放为广大农村注入了巨大活力，也使农村基层党组织面临着许多新课题、新考验。必须以马克思主义建党 学说和科学发展观为指导，继承党的优良传统和作风，着力创新与农村发展要求不相适应的具体领导体制、组织制度、管理方式方法，不断增强农村基层党建工作的 活力，把农村基层党组织建设成为推动经济社会发展、维护社会稳定的坚强领导核心，把党的政治优势和组织优势转化为科学发展优势，使党的工作始终符合时代要 求和人民期盼。

三、进一步加强和改进农村基层党的建设亟待解决的突出问题

近几年来，农村各级基层党的建设成绩巨大，经验宝贵，有力推进农村经济社会发展。但由于种种原因，农村基层党的建设还不同程度地存在一些薄弱环节和亟待解决的具有较大普遍性的突出问题。主要表现在以下五个方面：

1. 部分党员的素质和能力与先锋模范的新标准不相适应，作用难发挥。2008年12月底统计，当前农村基层党员队伍不同程度地存在“四偏”现象：年龄偏高，全 县农村党员中35岁以下的仅占13%，55岁以上的占32%，“两个党员六颗牙”的情况依然存在。文化偏低，初中及以下文化程度的党员61%，大专及以上 文化程度的仅3%。贫困面偏大，家庭生活状况一般的占50.4%，生活困难的占13.5%。流动党员偏多，占比达到15.5%。“四偏”现象的存在，导致 农村基层党员整体素质不高,难以充分发挥先锋模范作用。一是思想上先进性不够。少数党员信仰动摇，宗旨淡薄，“不信共产主义不信党，而信神信鬼信钞票”； 少数党员组织观念淡薄，认为“党员不党员，就差两毛钱”，不与组织联系，不过组织生活；少数党员缺乏政治素养，理论上说不清、做法上看不惯、行动上跟不 上，甚至对党的政策无原则地评头论足。二是作风上美誉度不高。少数党员学习上要求不严，思想空虚，精神消沉；工作上敷衍了事，脱离实际，脱离群众；生活上 “不管理想不理想，只想收入年年长，不想尽义务，只想捞好处”；行动上目无法纪，极个别的党员甚至组织、策划、操纵、参与无理上访、阻工、闹事。三是本领 上带动力不强。从基层组织来看，有的村没有稳定的集体经济收入，农村税费改革后，乡村可用财力减少，基层组织运转难，党员活动开展难，公益建设加强难。从 基层党员来看，有的不能带头参加公益活动，不愿参与村级工作，不想带领群众致富；有的既无本领，又无本钱，创业无路，甚至长期处于贫困状态，无力率先致 富，更无能力带领群众奔小康。

2. 基层组织的地位和作用与党的建设的新任务不相适应，责任难落实。随着农村体制和机制的改革，农民对基层组织的依赖性逐步减弱，自主性日益增强，基层组织的 地位和作用有弱化趋势。一是领导职责不过硬。相对于计划生育、社会稳定、财税增长等“一票否决”的硬指标来说，党建工作是一项软指标，刚性不强，导致部分 基层领导对党建工作定位不准，在工作中存在重经济轻党务、重布置轻考核、重形式轻实效等问题。二是工作方法不对路。管理理念陈旧，重管理轻服务、重义务轻 权利等陈旧理念根深蒂固；工作指导模式单一，比较单一地采用自上而下的行政指令式方法，没有把自上而下与自下而上有机结合起来，基层党员的主观能动性难以 充分发挥；组织设置模式滞后，传统的以行政区划为单位的组织管理模式不能适应市场经济发展和党员流动性增大对党员管理的新要求，出现有党员无组织、有组织 无党员的问题；组织活动开展模式老套，传统的开会、学习、义务劳动等党建活动的吸引力在逐步减弱，党组织和党员之间联系的紧密度在逐步减弱，极少数党员义 务不尽、开会不到、公益事业建设不参与、集体活动不参加；教育培训模式落后，以会代训、短期快训，存在目标不确定、标准不统一、内容不实用、形式不灵活、 效果不明显等问题。三是监督管理不到位。对村级班子建设、农村党员干部的实绩考核没有科学具体的评估标准和实施细则，监管的制度化程度低；由于村干部是 “民”不是“官”，经济待遇也不高，说不定什么时候就会“撂挑子”，不便于严格监管。

3. 有关政策的配套和落实与农村发展的新情况不相适应，工作难推动。从职能定位来看，“两委”职责定位不明确。从实行村民自治制度以来，村级党组织与村民委员 会的关系尚未从制度层面理顺，矛盾和内耗比较大，组织的凝聚力、创新力、发展力不强，宗族势力乘虚而入，个别村的宗族势力有时甚至左右“两委”。从制度层 面来看，有的政策与基层实际不符，不执行难，执行亦难，有时甚至执行更难。比如，村民“陈欠”问题，“三提五统”资金该收的过去没收，现在收不上，只好由 乡（镇）村垫付，形成新的债务，而过去应该收的已交了的群众又强烈要求乡（镇）村退还，而乡（镇）村则无力也不应该退还，从而引发新的矛盾。如“两新”组 织的党的建设，中央有政策，但尚无可操作的细则，难以有效落实到位。从资金配套来看，近年来，中央在基层组织运转、农村基础设施建设和社会事业发展上加大 了投入力度，同时要求基层在资金上进行配套。由于县乡和村一级财力有限，配套资金难以全部到位，要么到位了又产生新的债务，群众不满意。

4. 少数基层干部的工作作风和方式方法与农村工作的新变化不相适应，关系难和谐。从乡村层面来看，干群关系密切难。有的群众对基层干部的要求越来越高，虽然自 己文化素质提高了，但思想政治素质不高，“政治上不怕你，生活上不靠你，工作上不理你，出了问题就找你”；有的基层干部思想僵化，方法老套，老办法不能 用、新办法不会用、硬办法不敢用、软办法不顶用，工作一筹莫展；有的基层干部的心思没有放在群众身上，“不知道群众在想些什么”，群众埋怨“不知道干部在 干些什么”，导致干部所办的不是群众所需的，群众不领情、不认可、不买账，甚至发生冲突；有的基层干部“私”字当头，工作不负责任，群众意见大。从县级及 县直部门领导干部层面来看，干部脱离群众的危险性在增大。一是干部成长、发展的环境越来越复杂，党员干部更容易受到腐蚀，更容易淡化、忘记甚至背离党的宗 旨，把权力当作个人的一种“风光”，一种“享受”，一种“满足”，甚至“以利补位，以利补权”，不乐于密切联系群众；二是群众的文化素质提高，维权意识增 强，管理的难度加大，使一些党员干部产生畏惧心理，不敢于密切联系群众；三是随着改革的深化，各种问题和矛盾复杂多变，解决起来难度大、时间长，老办法不 管用，使一些党员干部产生多一事不如少一事的心理，不勤于密切联系群众；四是有的干部热衷于“四个轮子转，隔着玻璃看”，不深入到群众中去作调查研究，看 不到群众的疾苦，听不到群众的呼声，摸不到群众的实情，与群众的心理距离越拉越大，无意于密切联系群众；五是有的党员干部把市场经济错误地理解为能人经 济，看不到群众的主人翁地位和创造历史的决定性作用，加上干部制度不健全，使一些跑官要官者得到好处，更加强化了一些党员干部的“跑上”行为，热衷于攀大 权、附大势、傍大款，不屑于密切联系群众；六是有的党员干部有时对群众态度恶劣、作风粗暴、方法简单，“通不通三分钟，再不通龙卷风”，不善于密切联系群 众。

5. 基层干部的激励和保障措施与职责权利的新诉求不相适应，队伍难稳定。一是思想情绪难平。有人认为，农村基层干部“权力不大责任大，措施不硬指标硬，级别不 高要求高”，保发展、保民生、保稳定的任务重、压力大，经常神经高度紧张，心理调适能力脆弱，情绪不稳定，调动、进城的念头时常浮现在心海。二是工作队伍 难稳。村干部是没有级别的“官”，不在编的“干部”，政治前途到党支部书记就封了顶，加之工作的数量和难度大，在位时待遇偏低，离职后医疗、养老等方面保 障不够，有的村干部觉得“政治上冒盼头，工作上冒奔头，经济上冒想头，待遇上冒甜头”，不想当村干部，有的干脆丢下村干部工作，外出打工。三是后备力量难 找。农村党员难发展、村级后备干部难培养，乡村两级基层党组织“留不住人、引不进人、后继无人”的现象尚未根本消除。一方面，一些有本事、有能力、有致富 路子的年轻人基于自身利益考虑不愿当村干部，另一方面，有的人动机不纯，威望不高，出于个人或宗族利益，又千方百计去当村干部。

四、进一步加强和改进农村基层党的建设的建议

1. 进一步完善党员教育机制，为基层党员“补脑”。一是实现党员教育全覆盖。开通基层党员教育专用卫星电视频道，开辟“空中课堂”，依托电视、广播、网络、报 刊杂志等媒体，多渠道、全方位加强基层党员教育。二是突出党校教育主阵地。将农村基层党的建设课题纳入各级党校干部培训的内容，将农村骨干党员教育纳入市 县党校培训规划，将农村党员教育培训经费纳入财政转移支付。三是开展素质教育大行动。制定农村基层党员素质教育中长期规划，开展以农村基层党员为主要对象 的科技素质教育大行动，着力培养一批带头致富能力强、带领群众致富能力强的“双强”型党员，增强基层党员致富带富能力。

2. 进一步创新组织管理方式，为基层组织“强身”。一是健全村级党组织工作规则。进一步理顺村级党组织与村委会的关系，就农村党支部的地位、职责、任务、选拔 和淘汰、表彰和奖励、监督和约束等作出明确具体的规定。二是健全联系群众的长效机制。健全各级领导密切联系群众的制度，畅通民意渠道，将问政于民、问需于 民、问计于民和实情予民、实惠予民、实权予民制度化、规范化，保障落实群众的知情权、参与权、表达权和监督权，从制度层面上解决党员干部不乐于联系群众、 不敢于联系群众、不勤于联系群众、无意于联系群众、不屑于联系群众、不善于联系群众的问题。三是全面推行党建工作绩效管理。进一步完善各级党组织特别是 县、乡（镇）、村级党组织管理绩效评估指标体系，以绩效评估推进县、乡（镇）、村级党组织管理创新，同时，将农村基层党的建设作为评估农村基层各级领导干 部政绩的重要指标，与经济发展业绩一并评估，防止和消除重经济发展轻党的建设的现象。四是创新组织设置方式。建立健全城乡一体化的党员动态管理机制。鼓励 支持按产业、行业划分建立特色党组织，把支部建在“产业链”上，建在工业园区、行业协会中。

3. 进一步强化激励保障措施，为基层干部“提神”。一是加大农村优秀干部录用公务员力度，解决基层干部“有所盼”的问题。目前每年从村级主职干部中录用的公务 员不到村主职总人数的千分之一。建议从品德、能力、年龄、学历、资历等方面综合考虑，适当扩大优秀农村党组织书记、村委会主任的公务员录用比例，选拔特别 优秀的人员进入乡镇领导班子。二是逐步提高农村基层干部经济待遇，解决基层干部“有所得”的问题。在一定行政区域范围内统一基层干部待遇标准，并形成逐步 增长的机制。既要提高在职村干部误工报酬标准，全面实行“基础工资+绩效工资”的办法，根据贡献定报酬，又要提高离任村干部生活补贴标准，按工作职位、工 作年限扩大补助范围。三是建立村干部养老保险体系，解决基层干部“有所养”的问题。建立村干部养老保险体系，市以上统筹，确定统一标准，解决基层干部的后 顾之忧。四是健全党内关怀机制，解决农村基层干部“有所靠”的问题。把经济困难的农村基层党员和干部的扶贫帮困工作纳入保障和改善民生工作的范畴，建立党 内关怀机制，通过财政预算、党费支持和社会筹集等渠道，建立党员爱心基金，重点加大对基层经济贫困党员、老党员、老干部的帮扶力度，普惠发展成果。

4. 进一步整合农村党建资源，为基层班子“输血”。一是提供人才支持。出台优惠政策，采取有效措施，充分吸引、鼓励、支持在外务工能人回乡创业；进一步实施 “一村一名大学生”工程基础上，完善“大学生村官”下村任职工作相关政策，有针对性地选派优秀大学生下基层锻炼，为农村发展提供急需人才和储备后备力量。 二是完善配套政策。尽快出台关于“两新”组织党员教育管理的规范性文件，加强农村基层各个层面党员的教育管理。三是加大资金投入。进一步加大农村转移支付 力度，确保农村基层组织正常运转；进一步加大农村基础设施建设和社会事业投入力度，积极改善农村生产生活条件；出台相关政策，像化解义务教育“普九”债务 一样化解乡村债务；进一步整合各职能部门资源，推进新农村建设示范点工程，把新农村建设示范点打造成农村基层党的建设的品牌和示范点。

 

（作者系中共岳阳市委副书记兼岳阳县委书记）