我国的现代化是个相当长的历史过程，这是由我们特殊的国情所决定的。从这样的历史性大视角来观察，党内监督在整个现代化进程中都具有极其重要的特殊性质，只有据此才能分析清楚其存在的问题和原因，找到、找好其创新的对策。

一、性质

1.关键性。现代系统理论认为,每项工作都有其关键部分。关键部分的进退顺滞决定了整项工作的兴衰成败。党内监督在党的建设乃至整个国家的稳定发展中都具有十分突出的关键地位。监督就是制约权力，它体现了现代民主的一个本质要求，也是实现民主的重要途径。加强党内监督是全体党员的强烈愿望。党风廉政建设、党的组织建设、党的思想建设等各方面建设的加强，无一不与各级权力运转的改善、党内民主建设的进展及广大党员积极性的高涨紧密相关。党的建设决定于党内监督。党内监督问题没解决，加强党的建设就是一句空话。党内监督是全国稳定发展的关键，这是由党在全国的地位所决定的。中国社会的稳定与发展历来取决于统治集团的状况。所谓“国不可一日无君”，“君”即公认的统治者，它有唯一性。中国几千年历史证明，多“君”、无“君”或“君”弱，就会有宫廷之变、绿林之乱、军阀之战，而唯“君”强盛且“独尊”时，社会才得到稳定与发展。同时，统治者的所作所为也对社会产生极大影响。“上有所好，下必甚焉”，“民为官镜”说的都是这个道理。我党执政史也是明证，什么时候党风好，社会风气就好。反过来，社会风气一旦不好，也一定是党风出了问题。所以小平同志曾经一针见血地指出：中国要出问题，就出在共产党内部。

2.时效性。与人大监督、政协监督、群众监督、舆论监督等党外监督相比，党内监督属于权力体系的内部监督，它既直接面对监督对象，又好适时调整。第一，总体看来，我国方方面面的公权均属于各级党组织领导，对各种公权的监督，说到底，就是对各级党组织的监督。党内监督依据党的规章在组织内部进行，必然比外部监督更为及时有效。特别在目前，党外监督一般存在诸如关系难理顺、情况难搞清、力度难把准等难点，工作阻力重重，时效大打折扣。第二，党内监督的主体来自权力体系内部，监督者与被监督者关联度高，监督者对权力运转的相关知识、内幕信息以及业务技能等，一般都比外部的监督者更熟悉，能尽快扣住实质，从而更有成效。第三，从发展与可能上看，党内监督调整余地大，既可开展党风党纪的监督，也可发展其它工作的监督；既可开展执行决策的监督，也可发展制订决策的监督；既可开展事后的监督，也可发展事中、事前的监督，成为一切时弊的克星，使各方面工作都尽快提高效率，增加效益。

3.可控性。毋须讳言，加强监督的实质就是强化一种新的权力来制约现有的权力，这样势必打破已有的格局，造成某种失控（不稳），这正是我们政治改革的最大隐忧所在。加强党内监督却有较强的可控性：1）群体可控。党组织具先进性，党员群体具备共同的理想信仰和较强的组织纪律观念，拥有多方面的较高素质，党内监督必然是有章可循、张弛有度，而不允许胡来蛮干，不可收拾。2）逻辑可控。党内监督的逻辑前提是确认党的领导，共鲜明目标也在于加强党的领导；党的领导权力一经丧失，党内监督也就失去了存在的意义。而按某些糊涂观念，党外监督的发展逻辑，必然导向于“多党政治”，其失控动乱的局势将很难避免。3）步骤可控。党内监督组织性强，对新的方式方法，可依据实际情况，有计划分步骤积极推进。如在起步阶段，可先试点后推广；在总体部署上，考虑越往上牵动越大，可先下后上逐步推行；在监督内容上可先熟后生，先易后难，先急后缓，逐渐深化；在监督的公开化上，对部分敏感问题，可先党内再党外，等等。总之，党内监督的改进可以分步实施，控制在趋利避害的范畴。

二、问题

1.监督方式有待改进。现存的党内监督基本沿袭过来的传统方式，虽然曾经有过并仍将起到一定作用，但总体上与形势很难适应；一是自律式监督，即依靠思想、道德和教育等手段来达到自我约束。如在经济战线，“反腐介廉”、“廉洁自律”虽一直反复强调，部分人却仍然口是心非，我行我素，致使反腐斗争日益严峻，犯案人数日益增多，涉及金额日益加大，对此我们必须反思。二是热点式监督，即依靠战争式、运动式、群众式手法，围绕凸现的问题开展中心工作，突击一下，热闹一阵，收效一般，反而妨害了日常工作的衔接和连贯，使人穷于应付，疲于折腾。所谓热点，也往往是虎头蛇尾，时起时伏，无有穷时。三是管辖式监督，依靠从上至下的管辖方式，以各式检查、专设机构或派驻专员等方法进行监督，虽然对刹制某些突出问题有些功效，但因其本质上仍是集权制的监督，所以很难使权力监督有实质性进步。其一，它受制于监督者自身的人手不够特别是其中“从上型”的工作思路，势必很难解决好下级自己的事情——比如民主选举、民主决策、民主管理等方面公权运转的监督问题；其二，历史经验也告诉我们，权力的上下管治关系之间往往会“一荣俱荣、一损俱损”，这种利益的攸关，久而久之，常常会使监督者被拉拢、被腐蚀，最终使监督工作形同虚设；其三，它仍然没有解决监督者也要被监督的难题，也是管辖式监督不科学的致命伤。四是威严式监督，即依靠领导者，特别是依靠“一把手”的个人素养、权力地位、人格威望，督促和带动大家。如在民主生活会、工作讲评会上开展批评和自我批评时，只有领导（一把手）自己真正做得好，才能引起大家的真重视，取得一定收效，否则，只会徒有空名。而实际上理想的领导总是凤毛麟角，“没有落后的群众，只有落后的领导”，这句时谚已从某个侧面映照出当前权威式监督的窘况。五是外壳式监督，对国外成功的监督方式缺乏系统考虑，没弄清其作用的环境和内在的机制原理，搬过来就用，往往是得了外壳，丢了精髓。如在反腐上，专门成立检察机构、反贪机构，实行财产申报制、重大问题报告制、离任审计制等等，虽名目繁多，但大都是搞形式，走过场，整个状况没有根本改观。

2.监督机制有待搞活。党内监督中的纪委监督属于专职监督，具有制度建设层面的意义，但目前的纪委监督既缺压力，又缺动力，没形成一种“活”的机制，效用非常有限，常常出现“三不”问题。一是权力小，不让监督。纪委属同级党委领导，纪委书记在党（常）委成员中排名靠后，很难行使对同级领导监督的权力。尤其在一些党风不正的地方，有的领导者存在权在理就大，级别高素质则高的思想，根本不让同级纪委监督。有时即使纪委对下级实施监督，也以“能人难得”、“经济需要”等理由，对监督设置障碍，纪委也只得看其眼光行事。二是顾虑多不敢监督。纪委监督者从个人的升贬荣辱到家庭生活、子女就业等都要仰仗本级组织领导，因此，当监督对象与上面有瓜葛，便怕得罪领导，只好大事化小，草草收场。三是操作难不会监督。与其它工作类似，纪委工作也只有一些原则性规定，具体的权力、程序、方法等要素并不明确，缺乏操作性。特别是由于有关领导变动，工作特点也会随之改变，“一个师傅一套法”，这种随意性无疑更增加了监督难度。

3.监督内涵有待深化。从性质上看，党内监督是最有条件发展成制约各种公权的监督方式，但现丰的党内监督内涵狭窄，主要集中在纪律监督方面，突显出二大缺陷。其一，决策者监督缺位。决策的酝酿、衔接、制定、执行和落实，贯穿于我们各项工作的始终，其重要性怎么说都不为过，可过来却没有经常性的职能监督。民主决策、科学决策的监督尚属空白，随意拍板、盲目决策、决策多变、不负责任等等，几成痼疾。“张书记的田，李书记的沟，王书记的路”不断发生，造成的损失数不胜数。有时也搞点决策监督，也仅仅涉及决策的落实监督，往往临阵挂帅点兵，组织突击完事，至于决策本身是否正确，执行者得力与否，谁该负责以及责任大小都很难澄清，这样，实际又开始了新的一轮“决策落实难”。其二，对监督者缺乏监督。党内的专职监督都本身缺少被人监督，其工作好坏多少，都似乎无人去管，无责可负，这样当然谈不上监督功效。在当前地方保护主义盛行、部门利益刚化的形势下，一些监督者本身就与监督对象同处一个利益体内，监督者自然不会认真履行职责，反而在条件许可时，不惜与监督对象沆瀣一气，以身试法，某省一次查实几十个县市领导出了问题，就很值得深思。

三、原因

1.经济原因：大多数人的主要追求已转向个人利益。人们的追求是有差异、有变化的。大多数人的追求总与一定时期的社会特点相适应，并随社会环境的转变而转变。在过去战争年代，人民饱受外辱内乱之苦，我党领导开展了富有吸引力的民族解放事业，很多人为这共同目标走到一起来了。大家在党组织尚处弱小，又外临强乱的危难关头，主要追求的是革命事业，哪怕个人饿肚子，啃树皮，抛头颅，洒热血，也在所不惜。解放后二十多年的计划经济时期，党内一方面还保留着战争年代的那么一种精神状态，另方面，由于社会控制严密，物资十分贫乏，加上封闭的国际环境，人们追求个人利益受到极大压抑，大多数人的主要追求仍是集体价值导向的。不难看出，传统的党内监督方式以思想倡导、自修自律、领导带头等非制度性软约束为特征，与该时期人们的追求相适应，效果也特别明显。改革开放建设市场经济以后，大多数人的主要追求已悄悄转向了个人利益。当个人利益与他人利益、集体利益相矛盾时，人们自然会想方设法来维护和扩展个人利益，这时，传统的软约束监督当然显得苍白无力。我们必须认识到，大多数人追求的转变体现了市场经济的必然要求，是不以人的意志为转移的。只有通过充分调动每个人的个人追求，让人们在既定规则下尽力追逐各自的高收益，才能实现资源的最优配置，取得全社会的高效率。如果反对这种转变，就不可能建成真的现代市场经济。

2.文化原因：传统观念的影响不可低估。文化具有很强的延续性，中国几千年以来的传统观念一直在影响人们的行为，党内监督在很大程度上也受制其中。比如传统很讲等级，“君臣父子”、“上智下愚”、“为尊者隐”等等，反映到党内，就有以权压人，等级思想，神秘政治等不良表现。党内民主气氛很难形成，不仅搞不好下级对上级，群众对领导的监督，反而促使一些人滋长奉上媚上之骨，引起趋炎附势，阿谀奉承之风。又比如传统讲究“和为贵”、“和气生财”、“家和万事兴”，反映在党内监督上，就是不讲原则，不要原则，保持一团和气，引起“好人主义”泛滥，有人将其概括为“六着”，即上级对下级哄着护着，下级对上级捧着抬着，同级对同级忍着让着。再比如传统坚持“存祖训”、“祖宗之法不可变”、“以不变应万变”等，遇事可“不求甚解”，缺乏寻根究底的科学理性。反映到党员监督上，就是被习惯作法禁锢，不敢想，不敢闯，不敢创，甚至明知道老办法解决不了新问题，仍然驾轻就熟，习以为常，不担风险，图个安逸，或者换汤不换药，找个新形式，换个新说法，继续凑合。

3.政治原因：监督体制存在缺陷。党内监督问题的根还在体制缺陷。1）权力缺乏制衡。从广义的监督来看，可将党内权力草料党委的领导监督权、纪委的专职监督权和党员的选举监督权三个部分，目前三权之间缺乏有机联系，领导监督权高高在上，专职监督权和选举监督权处于从属地位，或仅是一种形式存在。权力之间的制约不平衡，其运转自然容易失控。2）监督者由被监督者领导。各级纪委既要监督同级党委，又要接受同级党委的领导。纪委的干部也由党委审批任命。3）监督者缺乏动力和压力。监督工作的好坏与监督者本人没有多大联系。监督者一般很难产生冲动去把工作做好，同时，他也没感到有压力必须搞好监督。

四、对策

1.创建“三权”制衡体制。党内现有的权力格局呈“单一从上”形态，即各级权力均依据上属关系，一级服从一级，而同级内容权力之间却没有制衡，存在一个向上的开口。这种体制有利于贯彻政令，把握局势，但显然不利于加强监督。应保留原有各级的外部“从上”形态，而将内部本级的三种权力改进成闭合的制衡关系，即党委领导监督权——党员选举监督权——纪（监）委专职监督权——党委领导监督权。这样，就在党内政治监督权力结构上，形成了一种平等的完整循环。新体制的特点为：1）分权明确。党委、党员、纪（监）委的权力各自分开，不容含混。特别在体制层面上突显出党员和纪（监）委的权力，对民主政治建设将产生深远影响。2）职能清楚。领导监督、选举监督、职能监督，三者分工独立，各管各的事，互不交叉，而在整体上又有机联系。3）单向闭合。三种监督权呈单向主客体关系，党委领导党员，但不领导纪（监）委；党员选举纪（监）委，但不选举党委（近阶段）；纪（监）委监督党委，但不监督党员（由党委有关部门监督），环环紧扣，没有开口，权力达到制衡。

2.推出新型监督机构。党内监督的大头部分是专职监督，而现存的纪检部门很受局限，应根据本文上述党内监督的性质和要求对其进行改造，推出新型的党内专职监督机构。1）更名。将“纪律检查委员会”更名为“监督委员会”，简称“监委”。2）扩容。一个是监督内容要扩，从纪律到决策，从事后到事中及事前，举凡“公权”涉及之处，都要监督，都需监督，使“监委”在一个时期内成为全社会政治监督的主要手段。再个是机构人员要扩，包括“并”和“增”，即将相关的监督机构并过来（如监察、反贪、督查等），避免重复设置；增加监委的内设机构和人员，以适应工作需要。

3.强化具体制度建设。既要明确新体制的原则，更要下力气研究解决一些具体操作问题，它包括：1）监委书记由所在党组织全体党员普选产生，当党员人数偏多时，可借用代表制、选区制等办法。2）明确监委书记的权力，在职享受同级党委书记相应的职级和政治经济待遇，不在职则不享受该待遇，并不受任期和年龄限制，可连选连任。3）监委工作人员采取不同管理办法，即中层以上由监委书记聘任并组阁，薪金固定，中层以下为常任，薪金由其上属决定，浮动发放。4）明确监委工作的程序和方法，包括监督事项、标准、要求、处置办法及案件的上报和公开。方法上应把专查、普查和随机抽查结合起来。5）明确规定监委书记定期和不定期的述职制度、发布制度以至接受质询、弹劾等办法。

4.合理统分公共权力。为了稳妥积极地推进新体制，全面提高党内监督的效率，对整个公共权力应进行合理的统分。1）现阶段，为保证党的领导有效和统一，各级党委一把手要集中由上级统管，由上一级主职提名，上一级组织审核任免。2）党政要统一。目前可由下而上推行，市以下党政均可合并，两块牌子一套人马。3）关系局外的事务要有相应的统管。如关系到流域的江湖治理、关系到打假治劣的工商管理、关系到司法公正的审判管理等，因内部监督存在“利益共同体”的弊端，应专设外部的监督（比如组成由社会贤达、管理对象和政府代表等结合的监管会）。4）逐步扩大市级自主权。市是我国行政区划中重要的基本单元，具备发展区域政治的较好条件，可先行一步。一是立法权。使其能够从各地实际出发加强法治建设。二是人事权，副职领导由本级任免（或由主职提名，本级党委任免）。三是机构设置权。除必须垂直管理的机构，其它机构的撤建、定名、职能、编制、归口等均由市级自主决定。上下级的日常工作联系，由办公室归口办理。